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专家称小产权房转正或难成行 建议集体土地入市

来源:京华时报    作者:    2013-11-11 15:26:41    编辑:冯洁    

  近年来,土地矛盾频发,土地制度改革虽被提及多年但至今仍无定论。为什么要改革?现在土地制度存在什么问题?专家预判的改革方向是什么?京华时报记者对话浙江大学、浙江省公共政策研究院研究员杨遴杰作出解读。杨遴杰表示,土地制度改革中交易主体全面放开的可能性仍不大。

  现存问题

  土现地利益分配不均

  京华时报:目前,社会对土地制度改革期望很高,主要是因为目前土地制度存在很大问题,能否简单概括存在的问题?

  杨遴杰:如果从民众的感受来谈,当前土地制度存在的最大问题一定是城市化进程中土地收益分配的问题,直观感受就是频繁出现的征地拆迁引发的各类事件。

  实际上,政府与民众在土地收益分配上的不公平来自于我国土地产权制度的设计存在缺陷,比如集体土地所有权与国有土地所有权的不平等,导致集体土地必须经过征收才能进入城市化过程,农民只能得到强制征收下的补偿,而不是自发入市时的市场对价;比如城市存量土地能否按照规划由原使用者自行开发,法律上语焉不详,而现实中地方政府凭借掌握的规划权和自己赋予的实施权,以旧城改造名义行强行拆迁收回土地使用权之实等问题。

  目前法律上对土地利益分配有界定吗?

  杨遴杰:总结来看,土地权利体系尤其是各类权利的内涵界定不清楚,导致政府在这个过程中有太大的自由裁量权。

  2007年出台的《物权法》在界定土地产权上基本沿袭已有的其他法律法规的内容,并没有建立一个概念、框架、内涵都非常完整的新土地产权体系。基本大法的缺失或者无为,使得《土地管理法》成为最主要的管理依据,就像没有模具来做碗,完全靠工匠的理解,换一个工匠就一个造型。

  改革时机

  集体土地流转“同权”是关键

  京华时报:去年11月28日,国务院通过土地管理法修正案(草案),对农民集体所有土地征收补偿制度作了修改,修改内容为提高补偿标准。但至今没有公布新的标准,您认为是为什么?

  杨遴杰:土地征收补偿制度的修改虽然已经统一在“提高农民在土地增值收益中的分配比例”的大思路内,但是它历来有两个方向的思路,一个不改变当前框架,不断提高征地补偿标准;另一个是缩小征地范围,农民作为土地供应主体将土地入市交易。这两者都能提高农民土地收益的分配比例,但是前者中农民是被动的,加上地方政府可能变相克扣或者不执行,问题依然严重;后者让农民成为土地收益分配的主动方,收益更有保障。

  改革方案没出台,更大的可能是政府换届后主要领导对征地制度改革的思路发生变化。可能改革的思路转到农民土地直接入市上。

  京华时报:全国多个地方开始试点土地流转,您如何评价这些试点?

  杨遴杰:集体土地流转或者说更受关注的集体建设用地的流转,在很多地方都有过试点。总体上依据“城郊实体流转,远郊权利流转”的基本套路推进。最近深圳的“城市更新”牵涉到的城中村改造,关注的是城市郊区的农民建设用地如何流转使用,而且从限定不得用于商品住房,到可依照规划由原集体经济组织自行改造,但是还需要集体补交地价,土地转为国有,集体继续保留使用权,改革的方向是明显的,只是囿于法律的限制,集体建设用地仍然不能直接入市。

  远郊的集体建设用地往往难以得到直接利用,国土资源部最早的“增减挂钩”政策实质上是把农转用的权利从远郊转移到城市边缘使用,只是通过政府项目的方式掩盖了权利转移的过程。重庆与成都的地票交易方式,由于制度设计的原因,并没有在这个完全由政策创造出的市场里设计好地票使用范围,从而导致需求的混乱,最终并没有形成一个比较完整的市场来。

  集体建设用地的流转,第一是能否同权,集体土地不需要转为国有也可以进入城市化过程;第二是能否用于商品住宅。当然,后一点实际也是一个同权的概念。

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